Kryteria oceny ofert: cena i jakość w zamówieniach

Cena i jakość w ocenie ofert – o co naprawdę pyta zamawiający

Postępowanie kończy się wyborem oferty najkorzystniejszej według kryteriów oceny ofert ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia; w PZP wskazuje na to art. 91. Kryteria wyznaczają bodźce dla wykonawców, nie są technicznym dodatkiem do opisu przedmiotu zamówienia.

Gdy punktuje się tylko cenę, oferta sprowadza się do deklaracji ceny i zapewnienia, że przedmiot spełni progi bezwzględne. Gdy ocenia się też cechy wykonania, wykonawca liczy, ile jakości opłaca mu się włożyć w ofertę – jakość może przeważyć nad różnicą w cenie.

Typowy zestaw kryteriów obejmuje cenę, jakość, termin realizacji i koszt eksploatacji – koszty użytkowania, utrzymania i serwisowania produktów lub usług przez cały okres eksploatacji.

Termin realizacji ocenia się na podstawie harmonogramów, planów realizacji i zobowiązań wykonawcy. Ma szczególne znaczenie, gdy czas jest krytyczny: projekty budowlane, dostawy leków czy sprzętu medycznego.

Koszt eksploatacji stosuje się do produktów trwałego użytku – pojazdów, sprzętu informatycznego, maszyn – i obejmuje m.in. koszty energii, paliwa i serwisu.

Cena i jakość łączą się najczęściej, bo odpowiadają na dwa pytania: ile zamawiający płaci teraz i co dokładnie otrzymuje. Aby odpowiedzieć na drugie, trzeba przełożyć jakość na sprawdzalne cechy – inaczej kryterium jakościowe jest deklaracją bez treści. Dla części zamawiających ustawodawca ograniczył możliwość oparcia wyboru wyłącznie na cenie.

Kryteria oceny ofert w zamówieniach publicznych

Kiedy cena może być jedynym kryterium, a kiedy musi ustąpić jakości

Aby cena mogła być jedynym kryterium oceny ofert, trzeba spełnić wymóg z art. 246 ust. 2 PZP. Zamawiający publiczni z art. 4 pkt 1 i 2 oraz ich związki nie stosują ceny jako jedynego kryterium ani kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeśli nie określą w opisie przedmiotu zamówienia wymagań jakościowych dotyczących co najmniej głównych elementów tego przedmiotu.

Zamawiających spoza tego kręgu ograniczenie wagi ceny nie obowiązuje.

PZP nie definiuje „wymagań jakościowych” ani „głównych elementów składających się na przedmiot zamówienia”. Wykładnia celowościowa przepisu wskazuje na większą swobodę zamawiającego w kreowaniu kryteriów oceny ofert.

W wyroku z 7 czerwca 2021 r. (sygn. akt KIO 1045/21) Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że dla ustalenia ceny jako jedynego kryterium wystarczy określić w opisie przedmiotu zamówienia ramy jakościowe, w których wykonawcy opracowują ofertę. Wymagania jakościowe nie muszą dotyczyć każdego, nawet najmniejszego składnika przedmiotu zamówienia.

Przepisy ustawy z 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych odchodzą od stanu prawnego z lat 2014–2020, gdy cena nie mogła być jedynym kryterium, a jej waga nie mogła przekroczyć 60%.

Teraz to, co trafi do opisu przedmiotu zamówienia jako wymaganie jakościowe, warunkuje, jak mocno wybór wykonawcy można oprzeć na cenie. Słabo opisane elementy jakości nie dają podstawy do stosowania ceny jako jedynego kryterium lub o wadze powyżej 60%.

Wymagania jakościowe: warunki bezwzględne czy punktowane kryteria?

Wymagania dotyczące przedmiotu zamówienia można stawiać dwojako: jako warunki, czyli wymagania bezwzględne, których niespełnienie wyklucza wykonawcę lub powoduje odrzucenie oferty, albo jako kryteria oceniane na skali.

Wymagania bezwzględne obejmują minimalne parametry techniczne, standardy jakościowe i bezwzględnie wymagane warunki realizacji zamówienia. Oferta, która ich nie spełnia, musi zostać odrzucona – poza przypadkiem nieistotnych błędów w ofertach.

Warunek bezwzględny działa jak próg: odsiewa oferty, a te, które go przekroczyły, traktuje jednakowo – cecha nim objęta nie daje punktów, jest „w cenie”. Kryterium punktowane różnicuje: punkty przyznaje się dopiero za rozwiązanie ponad przyjęty standard.

Ta sama cecha, np. parametr techniczny, może wystąpić raz jako warunek, raz jako kryterium – za każdym razem oznacza to inny rozkład ryzyka i inne zachęty dla wykonawców.

Dla konstrukcji oceny ofert rozgraniczenie obu kategorii przekłada się na możliwą wagę ceny. Im pełniej zamawiający opisze główne elementy jakości w opisie przedmiotu zamówienia, tym mocniej może oprzeć wybór na cenie – w granicach omówionego wyżej ograniczenia.

Przeniesienie zbyt wielu cech do wymagań bezwzględnych ujednolica oferty i odbiera kryteriom punktowanym zdolność różnicowania wykonawców. Wtedy o wyniku decyduje prawie wyłącznie cena, nawet gdy cechy jakościowe mogłyby podlegać ocenie stopniowanej.

Cena w punktacji: najniższa oferta nie zawsze oznacza najlepszy zakup

Skupienie na najniższej cenie może prowadzić do wyboru ofert o niższej jakości, co w dłuższej perspektywie bywa mniej korzystne finansowo. Dlatego zaleca się łączyć cenę z innymi kryteriami, które pozwalają wybrać ofertę najlepszą jakościowo.

Dla części zamawiających publicznych ograniczenie oparcia oceny wyłącznie na cenie nie jest tylko dobrą praktyką.

Sama waga ceny decyduje o sile bodźca do obniżania kosztu. Wysoka waga premiuje wykonawcę, który znajdzie oszczędność – także w trwałości, materiale czy zakresie serwisu, jeśli te cechy nie są objęte wymaganiami bezwzględnymi lub punktowanymi.

Odwrotnie: koszt eksploatacji jako odrębne kryterium pozwala uwzględnić koszty użytkowania, utrzymania i serwisowania. Pokazuje, że niska cena zakupu może zostać zniesiona przez droższą eksploatację – zwłaszcza przy produktach trwałego użytku: pojazdach, sprzęcie IT, maszynach.

Sposób punktowania ceny trzeba określić w dokumentacji postępowania. Wykonawca przed złożeniem oferty musi wiedzieć, jak wartość jego ceny przełoży się na punkty: czy punktacja odwołuje się do najniższej ceny w postępowaniu, czy stosuje inną funkcję.

Jakość, którą da się zmierzyć: trwałość, funkcjonalność, materiały, standardy wykonania

Jakość jako kryterium oceny ofert obejmuje trwałość, funkcjonalność, innowacyjność, materiały użyte do produkcji oraz standardy wykonania. Każde z tych pojęć trzeba zamienić na cechę sprawdzalną przy ocenie oferty; inaczej oceniający porównuje wrażenia, a nie oferty.

Punktacja za jakość powinna dotyczyć tylko cech wynikających z opisu przedmiotu zamówienia i przyjętych kryteriów oceny ofert.

Jakość ocenia się przez specyfikacje techniczne, próby, certyfikaty jakości oraz referencje. Wybór narzędzia określa charakter wymagania: certyfikat lub parametr techniczny jako warunek bezwzględny zawęża grono wykonawców i musi być uzasadniony przedmiotem zamówienia.

Ten sam element oceniany punktowo pozwala porównać rozwiązania ponad przyjęte minimum.

Przekładanie jakości na punkty polega na wyodrębnieniu kilku podkryteriów powiązanych z przedmiotem i przypisaniu każdemu skali. Typowe przykłady to okres gwarancji lub rękojmi, wyższa klasa parametru technicznego, szerszy zakres funkcji albo korzystniejsze warunki serwisu.

Warunek poprawności jest stały: punktować można tylko element wcześniej opisany w dokumentacji i ustalany na podstawie treści oferty lub załączonych dokumentów. Samo kryterium nie może tworzyć bariery w dostępie do zamówienia nieopartej na przepisach ustawy.

Metody i wzory oceny: jak połączyć cenę, jakość i inne kryteria

Konstrukcja oceny opiera się na wagach przypisanych kryteriom i na podkryteriach w ich obrębie. Dokumentacja zamówienia może sumować cząstkowe oceny, np. Lp = C + J + T + D, gdzie Lp to łączna liczba punktów przyznanych ofercie.

Taki zapis jest czytelny dla wykonawcy tylko wtedy, gdy każdy składnik ma zdefiniowany sposób obliczenia (wzór, odniesienie, skalę) oraz jasno określoną wagę albo mnożnik.

Proces wyboru musi być przejrzysty, obiektywny i zgodny z zasadami uczciwej konkurencji. W praktyce wzór i sposób obliczania punktów znajdują się w dokumentach zamówienia, a wykonawca może samodzielnie policzyć swoją punktację na podstawie własnej oferty i znanych danych.

Kryterium oceniane według nieujawnionego sposobu przeliczania wartości na punkty nie spełnia tych wymagań, nawet jeśli jest merytorycznie trafne.

Kryterium złożone, np. koszt eksploatacji, trzeba rozbić na podkryteria i wskazać, jak je oceniać. Koszt energii, paliwa czy serwisowania to odrębne strumienie kosztów, które należy zsumować lub zważyć według z góry podanej metody.

Podobnie kryterium jakości wymaga podania, które cechy są oceniane i ile punktów można za każdą otrzymać.

Im więcej elementów podlega punktacji, tym ważniejsza jest spójność dokumentacji: każda oceniana cecha musi mieć przypisany sposób oceny, a żadna cecha nieoceniana nie powinna wpływać na wynik.

Oferta „za słaba” i „za tania” – granice odrzucenia

Oferta może spełniać wszystkie wymagania bezwzględne, a mimo to nie osiągać minimalnego poziomu jakości mierzonego kryterium punktowanym. W literaturze przedmiotu (m.in. na koba-consulting.pl) pojawia się stanowisko, że taką ofertę można odrzucić.

Uzasadnieniem jest konstrukcja PZP jako gałęzi prawa cywilnego, w której obowiązuje zasada: co nie jest zakazane, jest dozwolone, chyba że stanowi dla wykonawców dodatkową barierę w dostępie do zamówienia. Ustawa jest zbiorem praw podmiotowych wykonawców, a bariery nieoparte na przepisach są niedopuszczalne.

Warunek praktyczny: zasada odrzucania ofert poniżej minimalnego poziomu jakości musi wynikać z przyjętych kryteriów oceny ofert – tylko wtedy da się ją stosować przejrzyście i przewidywalnie dla wykonawców.

Mechanizm oceny ofert technicznych nie jest nowością. Stosowano go przy wydatkowaniu środków przedakcesyjnych (do roku 2006 r. w Programie ISPA), gdzie narzucał go podręcznik PRAG (Practical Guide to Contract Procedures for EU External Actions).

Wersja stosowana w Polsce z 2003 roku w pkt 3.3.10.3 EVALUATION OF TECHNICAL OFFERS przewidywała taką ocenę przy zamawianiu usług.

Odrębna i bardziej kontrowersyjna teza to możliwość odrzucenia oferty zbyt taniej bez procedury wyjaśniania rażąco niskiej ceny – również pojawia się w przywoływanej literaturze. Takie rozwiązanie musi mieć podstawę w kryteriach oceny ofert opisanych w dokumentacji i nie może tworzyć bariery dostępu do zamówienia.

Ta sama literatura wskazuje, że odrzucenie oferty zbyt drogiej jest dopuszczalne.

Dobre praktyki: równowaga, przejrzystość i mierzalne kryteria

Checklista dla zamawiającego obejmuje kilka czynności. Opisać w opisie przedmiotu zamówienia główne elementy jakości, jeśli cena ma być jedynym kryterium albo kryterium o wadze przekraczającej 60% (art. 246 ust. 2 PZP). Oddzielić wymagania bezwzględne (minimalne parametry techniczne, standardy jakościowe, warunki realizacji) od kryteriów punktowanych. Nie opierać wyboru wyłącznie na cenie, lecz łączyć ją z kryteriami jakościowymi.

Dobrać wagi do przedmiotu zamówienia – koszt eksploatacji ma sens przy pojazdach, sprzęcie IT i maszynach, a termin realizacji przy dostawach, w których czas jest krytyczny. Podać w dokumentacji wzory i sposób obliczania punktów, tak jak w konstrukcji Lp = C + J + T + D. Udokumentować przyjęte rozwiązania.

Przy wątpliwościach interpretacyjnych podstawą są przede wszystkim sam art. 246 PZP oraz orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej, w tym wyrok z 7 czerwca 2021 r., KIO 1045/21, o wystarczalności ram jakościowych.

Pomocny jest też e-komentarz UZP do art. 246 oraz poradnik o pozacenowych kryteriach oceny ofert publikowany na gov.pl.

Test poprawności kryteriów: czy nie tworzą bariery w dostępie do zamówienia nieopartej na przepisach ustawy. Kryterium punktowane musi być sprawdzalne na podstawie oferty i dokumentów, które wykonawca ma złożyć, a jego skala – znana wykonawcy przed złożeniem oferty.