Zamówienia publiczne: ogłoszenie, oferta i wybór wykonawcy

Czym są zamówienia publiczne i kto występuje w postępowaniu

Zamówienie publiczne to odpłatna umowa między zamawiającym a wykonawcą na roboty budowlane, dostawy lub usługi. Zamawiający wydatkuje środki publiczne, a wykonawca za wynagrodzeniem wykonuje świadczenie.

Zamawiającym są podmioty publiczne: jednostki sektora finansów publicznych, administracja rządowa i samorządowa oraz ich jednostki, a także utworzone przez nie podmioty prawa handlowego.

Zamówienia publiczne są sformalizowane: zamawiający i wykonawca działają według określonych zasad i spełniają wymagania z przepisów. Od 2021 roku głównym filarem systemu jest ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych.

Ustawa określa zasady i tryb udzielania zamówień, środki ochrony prawnej, zasady kontroli udzielania zamówień oraz zasady umowy zawartej w wyniku postępowania. Wprowadziła też szereg zmian do regulacji obowiązujących przed 2021 rokiem.

System zamówień publicznych chroni środki publiczne. Dlatego przebieg postępowania, dokumentacja i wzajemne obowiązki stron są uregulowane znacznie szczegółowiej niż w zwykłym obrocie gospodarczym.

Ścieżka postępowania jest powtarzalna: publikacja ogłoszenia, przygotowanie i złożenie oferty, ocena ofert, wybór najkorzystniejszej oferty oraz rozstrzygnięcie postępowania. Zamawiający prowadzi ją od planowania do zawarcia umowy.

Wykonawca przechodzi kolejno od ogłoszenia o zamówieniu i SWZ, przez warunki udziału i złożenie oferty, po ocenę ofert i wybór wykonawcy. Każdym z tych etapów rządzą własne dokumenty i zasady z ustawy PZP.

Wybór trybu postępowania: od przetargu nieograniczonego po tryby szczególne

Tryb udzielenia zamówienia to forma prowadzenia postępowania o zamówienie publiczne, stosowana po spełnieniu określonych warunków. Postępowanie to proces udzielenia zamówienia publicznego.

Każdy tryb ma ściśle określone wymagania co do sposobu prowadzenia i okoliczności zastosowania. Od wyboru trybu zależy liczba etapów, możliwość negocjacji oraz krąg wykonawców, którzy mogą złożyć ofertę.

Podstawowe tryby to przetarg nieograniczony i przetarg ograniczony. Można je stosować we wszystkich przypadkach zamówień, bez względu na wartość, rodzaj zamówienia czy inne kryteria brane pod uwagę w ustawie.

W przetargu nieograniczonym oferty mogą składać wszyscy zainteresowani wykonawcy w odpowiedzi na publiczne ogłoszenie o zamówieniu. W przetargu ograniczonym najpierw składają wnioski o dopuszczenie do udziału, a oferty mogą złożyć wyłącznie wykonawcy zaproszeni do składania ofert.

Oba przetargi mają największe wymagania proceduralne. Nie ma potrzeby prowadzić pełnego przetargu nieograniczonego, gdy dostępny jest tryb prostszy – przykładowo przy zakupie usług informatycznych o wartości 130 000 zł netto rozważa się uproszczony tryb zapytania o cenę.

O wyborze trybu decyduje spełnienie warunków określonych w ustawie; pozostałe tryby można stosować tylko w szczególnych przypadkach. Ustawa przewiduje odrębne zasady trybów udzielania zamówień podprogowych oraz odrębne reguły dotyczące zawartości ogłoszeń.

Są to: negocjacje z ogłoszeniem, dialog konkurencyjny, negocjacje bez ogłoszenia, zamówienie z wolnej ręki, zapytanie o cenę oraz licytacja elektroniczna. W negocjacjach z ogłoszeniem zamawiający zaprasza wykonawców dopuszczonych do udziału do składania ofert wstępnych i prowadzi z nimi negocjacje.

Wybór procedury nie jest swobodny – zamawiający musi dopasować procedurę do rodzaju zamówienia. Wybrany tryb wyznacza, jak wygląda droga od ogłoszenia do wyboru: czy oferty składa każdy zainteresowany, czy najpierw są wnioski o dopuszczenie, oraz czy prowadzi się negocjacje.

Przygotowanie postępowania po stronie zamawiającego

Postępowanie zaczyna się po stronie zamawiającego, jeszcze przed publikacją ogłoszenia. W fazie planowania zamawiający wyraża potrzebę wydatkowania środków, analizuje rynek, określa przedmiot zamówienia oraz ustala jego formę i rodzaj.

Trzeba sprecyzować ilość, wymagania czasowe, szacunkowy budżet oraz pożądane rezultaty i cele przedsięwzięcia. W tym celu zamawiający zbiera informacje i identyfikuje możliwe odpowiednie rozwiązania.

Przy wyborze rodzaju zamówienia zamawiający ustala właściwą procedurę, biorąc pod uwagę oszacowaną kwotę oraz oczekiwane korzyści – na przykład korzystną cenę i warunki umowne wykonania zamówienia.

Kolejny krok to przygotowanie dokumentacji: powstaje projekt specyfikacji wraz z kryteriami oceny ofert, zbierane są aspekty techniczne i prawne, a dokument zatwierdza kierownik zamawiającego. Dopiero po zatwierdzeniu publikowane jest ogłoszenie.

Proces obejmuje zebranie i sformalizowanie niezbędnych informacji i dokumentacji, aby potencjalni dostawcy mogli przygotować oferty zgodnie z wymaganiami i strategią zakupową zamawiającego.

Ogłoszenie o zamówieniu i SWZ jako punkt startowy dla wykonawcy

Ogłoszenie o zamówieniu jest pierwszym dokumentem wyznaczającym kierunek działania wykonawcy, dlatego ustawodawca określił jego niezbędne elementy.

Zawiera co najmniej dane identyfikujące zamawiającego i informacje o postępowaniu (dane administracyjne). Wskazuje też, gdzie wykonawca znajdzie dokumenty związane z postępowaniem.

Podaje przedmiot zamówienia, czyli co będzie zamawiane. Określa, kto może przystąpić do przetargu i jakie wymagania są przed nim stawiane.

Zawiera także informacje o procedurze, finansowaniu oraz umowie.

Wraz z ogłoszeniem publikowane są niezbędne dokumenty, w tym SWZ – specyfikacja warunków zamówienia. SWZ bardzo dokładnie opisuje przebieg postępowania oraz wszystkie wymagania zamawiającego.

Dla wykonawcy SWZ jest podstawowym źródłem informacji o tym, co ma zostać wykonane, na jakich zasadach i w jaki sposób złożyć ofertę.

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego ma ściśle określoną formę i wymaga prowadzenia odpowiedniej dokumentacji. Obecnie obowiązująca ustawa wprowadziła pełną elektronizację procesu, więc komunikacja między zamawiającym a wykonawcami odbywa się drogą elektroniczną.

Ustawa Prawo zamówień publicznych określa terminy na zadawanie pytań do specyfikacji warunków zamówienia. W postępowaniach podprogowych obowiązują odrębne reguły dotyczące zawartości ogłoszeń.

Dla wykonawcy to punkt startowy: najpierw ogłoszenie, potem SWZ. Dopiero na tej podstawie podejmuje decyzję o przygotowaniu oferty.

Ogłoszenie o zamówieniu publikuje się w Biuletynie Zamówień Publicznych. BZP to oficjalny polski publikator na szczeblu krajowym, w którym zamawiający zamieszcza ogłoszenia o zamówieniach publicznych o wartości mieszczącej się w progach krajowych.

Ogłoszenia dotyczące postępowań wszczętych od 1 stycznia 2021 r. udostępniane są na portalu Platforma e-Zamówienia. Zamawiający może przygotować i opublikować ogłoszenie na Platformie e-Zamówienia, a w przypadku ogłoszeń unijnych przesłać je do publikacji.

W BZP publikuje się ogłoszenie o zamówieniu, ogłoszenie o zamiarze zawarcia umowy, ogłoszenie o wyniku postępowania, ogłoszenie o konkursie, ogłoszenie o wynikach konkursu, ogłoszenie o zmianie ogłoszenia, ogłoszenie o zmianie umowy, ogłoszenie o wykonaniu umowy oraz ogłoszenie o spełnianiu okoliczności, o których mowa w art. 214 ust. 1 pkt 11–14 ustawy Pzp, dotyczących zamówień in-house.

Obowiązek publikacji w BZP występuje co do zasady, gdy wartość zamówienia jest co najmniej równa 130 000 zł i mniejsza niż progi unijne. Ogłoszenie o wykonaniu umowy oraz ogłoszenie o spełnianiu okoliczności, o których mowa w art. 214 ust. 1 pkt 11–14 ustawy Pzp, podlegają publikacji w BZP niezależnie od progów unijnych.

Szczegółowy zakres informacji w ogłoszeniach BZP określa rozporządzenie ministra rozwoju, pracy i technologii z 23 grudnia 2020 r. w sprawie ogłoszeń zamieszczanych w Biuletynie Zamówień Publicznych. Rozporządzenie nie określa wzorów ogłoszeń, a jedynie wskazuje informacje, jakie powinny być w nich zawarte.

Data publikacji ogłoszenia o zamówieniu jest datą początkową, od której liczy się termin składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub termin składania ofert. Zamawiający ma obowiązek udokumentować zamieszczenie ogłoszenia w BZP i przechowywać dowód jego zamieszczenia.

Zamawiający może dodatkowo udostępnić ogłoszenie na stronie internetowej prowadzonego postępowania, przekazać je do publikacji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej albo wywiesić jego treść na tablicy. Ma to znaczenie dla równego dostępu do treści dokumentu zamówienia.

Podstawowe progi i terminy w zamówieniach publicznych

Warunki udziału, wykluczenie i dokumenty potwierdzające

Zamawiający określa w postępowaniu warunki udziału oraz przesłanki wykluczenia wykonawcy. Kwestie te, podobnie jak przesłanki odrzucenia oferty, reguluje ustawa Prawo zamówień publicznych.

Przepisy PZP określają między innymi warunki udziału w postępowaniu.

Spełnianie warunków udziału co do zasady wymaga odpowiedniego udokumentowania. Zamawiający może żądać dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału, a wykonawca powinien założyć, że część pracy nad ofertą polega na skompletowaniu takich dokumentów.

W praktyce wykonawca powinien każdorazowo sprawdzić w SWZ, jakie dokumenty są rzeczywiście wymagane.

Gdy łączna wartość tożsamych tematycznie usług szkoleniowych przekracza w ramach roku budżetowego równowartość 30 000 euro, zamawiający musi dokonać wyboru wykonawcy z zastosowaniem procedur przewidzianych w ustawie Prawo zamówień publicznych.

Warunki udziału i przesłanki wykluczenia czyta się razem: nawet wykonawca spełniający wymagania merytoryczne może zostać wykluczony, jeśli znajdzie się w sytuacji opisanej w ustawie. Dlatego analizę SWZ najlepiej zacząć od tych dwóch obszarów – od nich zależy, czy wykonawca może w ogóle złożyć ofertę.

Usługi szkoleniowe zalicza się do usług niepriorytetowych w rozumieniu rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 28 stycznia 2010 r. w sprawie wykazu usług o charakterze priorytetowym i niepriorytetowym (Dz. U. z 2010 r. Nr 12 poz. 68).

Dla usług niepriorytetowych art. 5 ust. 1 ustawy PZP łagodzi reżim formalno-prawny. Zamawiający może nie stosować przepisów PZP dotyczących terminów składania ofert, obowiązku żądania wadium oraz obowiązku żądania dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu.

To samo wyłączenie obejmuje zakaz ustalania kryteriów oceny ofert na podstawie właściwości wykonawcy oraz przesłanki wyboru trybu negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego i licytacji elektronicznej.

Przygotowanie i złożenie oferty

Dla wykonawcy droga od ogłoszenia do złożenia oferty zaczyna się od analizy ogłoszenia i SWZ. Dokumenty te określają przedmiot zamówienia, wymagania wobec wykonawcy, sposób przygotowania oferty oraz kryteria jej oceny. Na tej podstawie wykonawca decyduje, czy przystąpić do postępowania.

W trakcie postępowania wykonawca może zadawać pytania do specyfikacji warunków zamówienia. Ustawa określa terminy na ich zadawanie, dlatego trzeba zaplanować je odpowiednio wcześnie.

Kolejny krok to skompletowanie wymaganych dokumentów oraz – jeżeli zamawiający tego wymaga – wniesienie wadium. Obowiązek żądania wadium w określonych sytuacjach podlega złagodzeniu, dlatego w każdym postępowaniu trzeba sprawdzić w SWZ, czy wadium jest wymagane, w jakiej wysokości i w jakiej formie ma zostać wniesione.

Ofertę składa się w formie elektronicznej, w wyznaczonym terminie. Terminy i zakres obowiązków wykonawcy zależą od trybu postępowania oraz wartości zamówienia; decyduje to, co znalazło się w ogłoszeniu i SWZ konkretnego zamówienia.

Ofertę składa się w formie elektronicznej przez Platformę e-Zamówienia. Konto podmiotu musi być aktywne; wniosek o jego aktywację podpisuje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym w formacie XAdES albo Profilem Zaufanym.

Jeżeli zamawiający udostępnił interaktywny formularz ofertowy, ofertę składa się na tym formularzu. Platforma e-Zamówienia powinna być otwarta tylko w jednej karcie przeglądarki.

Data publikacji ogłoszenia o zamówieniu jest datą początkową terminu składania ofert. Termin ten zależy od trybu postępowania i wartości zamówienia oraz od postanowień ogłoszenia i SWZ.

Ocena ofert i kryteria wyboru

Po upływie terminu składania ofert zamawiający przechodzi do etapu wyboru i oceny złożonych ofert. Oferty są najpierw badane – m.in. pod kątem spełniania wymagań zamawiającego – a następnie oceniane według kryteriów oceny ofert.

Kryteria oceny ofert mogą obejmować cenę oraz inne aspekty.

W przypadku usług szkoleniowych zgodne z przepisami jest efektywne ocenienie doświadczenia osób prowadzących usługi szkoleniowe oraz ich osobistych kwalifikacji, a nie wyłącznie ceny przeprowadzenia szkolenia. W takich postępowaniach o wyniku może zdecydować nie najniższa cena, lecz potencjał kadrowy i doświadczenie wykonawcy.

Możliwe jest też ustalenie kryteriów odnoszących się wprost do wykonawcy, np. doświadczenie wykonawcy, możliwości kadrowe.

Oferta złożona w postępowaniu może podlegać odrzuceniu – przesłanki odrzucenia określa ustawa. Oferta odrzucona nie jest brana pod uwagę przy wyborze najkorzystniejszej oferty, dlatego wykonawca powinien przeanalizować podstawy odrzucenia już na etapie czytania SWZ.

Wybór najkorzystniejszej oferty i rozstrzygnięcie postępowania

Wybór najkorzystniejszej oferty zamyka ścieżkę rozpoczętą publikacją ogłoszenia. Zamawiający zawiadamia wykonawców o wyniku postępowania, a następnie zawiera umowę z wybranym wykonawcą.

Zasady dotyczące umowy zawartej w wyniku postępowania – obowiązkowy zakres postanowień umownych, zasadę współdziałania stron oraz katalog klauzul niedozwolonych – określa ustawa Prawo zamówień publicznych.

Postępowanie nie zawsze kończy się zawarciem umowy – ustawa określa podstawy unieważnienia postępowania, a zamawiający może z nich skorzystać w przewidzianych przypadkach. Unieważnienie oznacza, że nie dochodzi do wyboru wykonawcy i zawarcia umowy.

Wykonawcom przysługują środki ochrony prawnej. Obecnie obowiązująca ustawa zmieniła ten system.

W postępowaniach poniżej progów unijnych wprowadzono możliwość skarżenia każdej czynności lub zaniechania zamawiającego.

Wprowadzono też możliwość zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej wyroku Sądu Okręgowego. Znacząco obniżono wysokość opłat sądowych od skargi na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej.

Rozstrzygnięcie postępowania może zostać poddane kontroli – zarówno w postępowaniu odwoławczym przed Krajową Izbą Odwoławczą, jak i przed sądem.

Informacja o wyniku postępowania jest publikowana w BZP jako ogłoszenie o wyniku postępowania. Ogłoszenie o wyniku postępowania należy do katalogu ogłoszeń zamieszczanych w Biuletynie Zamówień Publicznych.

Ogłoszenie o zmianie umowy i ogłoszenie o wykonaniu umowy również należą do ogłoszeń publikowanych w BZP.

Ta sekwencja – od publikacji ogłoszenia, przez SWZ, warunki udziału i składanie ofert, aż do oceny ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty – zamyka się właśnie na wyborze i rozstrzygnięciu postępowania.